Amb l’amable permís de Strelka Press, publiquem un fragment de Modern Urban Planning de John M. Levy, en paraules de l’editor científic de traducció russa Alexei Novikov, “una enciclopèdia de planificació urbana escrita per un urbanista i urbanista en exercici que recolza fins a gairebé totes les tesis amb un exemple sorprenent, primer de tot, el seu.
Per què planifica una política?
Per diversos motius, la planificació es realitza normalment en condicions molt polititzades:
1. La planificació sovint implica abordar problemes que perjudiquen la gent, com la naturalesa del barri o la qualitat del districte escolar. Una solució de planificació que no t’agrada pot envair la teva vida cada dia si s’implementa on vius o treballes. La violenta oposició als suburbans als habitatges subvencionats es deu en gran part al temor que afecti negativament les escoles locals. En alguns casos, aquestes preocupacions no tenen fonament, en d’altres no, però, en qualsevol cas, és fàcil entendre per què es produeix un esclat emocional quan es tracta d’alguna cosa que els residents creuen que afecta la felicitat i la seguretat dels seus fills. La rotunda oposició pública va ser la principal força que va posar fi al programa de renovació urbana. Poques accions executives poden generar més emoció que un programa que pot obligar un habitant de la ciutat a marxar d’un apartament o traslladar el seu negoci per, en paraules d’un autor, “obrir el camí a una excavadora federal”.
2. Les solucions de planificació són visibles a simple vista. Edificis, carreteres, parcs, béns immobles: els habitants de la zona els veuen i coneixen. Els errors de planificació (per exemple, els arquitectònics) són difícils d’amagar.
3. El procés de planificació, com totes les altres funcions del govern local, té lloc on es viu. És més fàcil per a un ciutadà influir en les accions de l’ajuntament local que en les decisions de la legislatura estatal o del Congrés. La consciència del rendiment potencial estimula la participació en la planificació.
4. Els ciutadans creuen amb raó que tenen un cert coneixement de la planificació, encara que no ho hagin estudiat oficialment. La planificació implica l'ús del sòl, la gestió del trànsit, la naturalesa de la pròpia comunitat i altres qüestions familiars per als residents locals. Per tant, per regla general, els habitants locals no confien incondicionalment en els planificadors.
5. Planificar implica prendre decisions amb greus implicacions financeres. Diguem que el senyor X té 100 hectàrees de terres de cultiu als afores de la ciutat. El valor de la terra a la zona augmenta i és evident que aviat s’utilitzarà de manera més intensa. Si s’instal·len aigües i clavegueram municipals al llarg de la carretera que condueix a aquesta parcel·la, es poden construir a una densitat de 12 habitatges per hectàrea; per tant, el cost d’un acre seria, per exemple, de 100.000 dòlars. D’altra banda, si aquest lloc no té accés als serveis públics, el seu ús es limitarà a la construcció d’habitatges unifamiliars en parcel·les d’un hectàrea i el cost del terreny serà de 10 mil dòlars per hectàrea. Això significa que el senyor X guanya o perd 9 milions de dòlars en funció de si el pla integrat municipal inclou aigua i sanejament per al seu lloc. Es poden imaginar exemples similars on el valor potencial de la terra depèn de la zonificació, l’ampliació del carrer, l’urbanització, la construcció del govern, les mesures de control d’inundacions, etc. Fins i tot aquells que no tenen cap propietat immobiliària a part de la seva llar poden sentir, amb tota la raó, que tenen interessos financers significatius en les decisions de planificació. Per a molts ciutadans, l’única font significativa d’equitat de la llar no és un compte bancari o accions, sinó els ingressos potencials de la venda d’una casa. Per tant, les decisions de planificació que afecten els valors dels immobles són essencials per als propietaris.
6. Els problemes de planificació poden estar estretament relacionats amb els impostos sobre la propietat. L’impost sobre béns immobles és una de les principals fonts d’ingressos tant dels governs locals com de les institucions educatives públiques. Les decisions de planificació que afecten el desenvolupament d’un territori també afecten la seva base imposable. Afecten els impostos sobre la propietat que han de pagar els residents locals i, probablement, són quantitats significatives. El 2013, els ingressos totals per impostos immobiliaris als Estats Units eren de 488.000 milions de dòlars, o una mica més de 1.500 dòlars per càpita. El nivell dels impostos sobre béns immobles preocupa la ciutadania durant molts anys. Ho demostra l’ordenança 13 a Califòrnia i lleis similars d’altres estats que estableixen els impostos màxims sobre la propietat.
Planificadors i autoritat
Bàsicament, els planificadors actuen com a consultors. El propi planificador no té l'autoritat per iniciar canvis a la ciutat o districte: assignar fons pressupostaris, aprovar lleis, celebrar contractes o alienar béns. Quan els planificadors tenen certa autoritat legal (per exemple, en relació amb el control de l’ús del sòl), aquesta autoritat la concedeix –i, si és necessari, la treu– la legislatura corresponent. Per tant, el grau d’influència del planificador depèn de la seva capacitat per formular el seu punt de vista, arribar al consens i trobar aliats entre aquells que tenen l’autoritat necessària.
Un pla és una visió de futur. El planificador influeix en els esdeveniments en la mesura que pot generalitzar aquesta visió. En els primers anys de la planificació, com es va assenyalar en relació amb el Pla de Chicago, es va suposar que el planificador desenvolupa de forma independent tot el pla (a excepció d'alguns detalls). En aquells anys, la feina del planificador era "vendre" les seves idees a la societat i a l'establiment polític local. Burnham i els seus associats han implementat aquest mateix esquema a Chicago amb gran èxit.
Una visió més moderna és que els bons plans provenen de la mateixa societat. Des d’aquest punt de vista, el paper adequat del planificador és facilitar el procés de planificació i proporcionar un judici expert, en lloc de desenvolupar tot el pla en la seva totalitat. Hi ha diversos arguments a favor d’un enfocament modern de la planificació. En primer lloc, evita l’elitisme. El planificador té certes habilitats que el ciutadà mitjà no té, però això no vol dir que sigui més intel·ligent que altres. En segon lloc, el planificador (i qualsevol altra persona o grup de persones) no pot tenir una comprensió completa i precisa dels interessos de la població en general. Ningú més que nosaltres mateixos no coneix les nostres veritables necessitats i preferències. Si aquest és el cas, els interessos dels ciutadans només es poden representar plenament si participen en el procés de planificació en una etapa inicial. En tercer lloc, es pot argumentar que és més probable que es faci realitat un pla creat amb una participació ciutadana significativa que un pla de la mateixa qualitat desenvolupat exclusivament per especialistes. La participació en el propi procés de planificació informa el ciutadà dels detalls del pla. Si els ciutadans dediquen el seu temps i la seva energia al pla, els donaran més suport. Alguns "el seu pla" es convertiran en "el nostre pla". Tot i això, també hi ha alguns contraarguments. Els esbossaré a continuació.
Avui els planificadors veuen la seva participació en la política de manera molt diferent a la que feia unes dècades. Als anys vint i trenta, era costum separar el procés de planificació de la política i estar "per sobre" de la política. El planificador va informar exclusivament del consell de planificació "no polític". Amb el pas del temps, va quedar clar que aïllar el planificador de la política fa que sigui menys efectiu perquè les decisions es prenen en l’àmbit de la política. A més, va quedar clar que el terme "no polític" era enganyós. Per exemple, la inclusió d’un grup de ciutadans influents en un consell públic és essencialment una decisió política. És probable que un grup de ciutadans menys poderosos doni als planificadors un conjunt d’instruccions molt diferents. De fet, ningú no està fora de la política, perquè tothom té els seus propis interessos i valors, i aquesta és l’essència de la política.
El concepte que el procés de planificació s’hauria de separar de la política va néixer durant el moviment de reforma del govern municipal de finals del segle XIX i principis del XX. Durant aquest període, el poder executiu de moltes ciutats va passar d’estructures antigues com el Tammany Hall de Nova York a funcionaris i, en alguns llocs, a directius professionals que no formaven part de cap partit polític. En algunes ciutats, la reforma administrativa ha conduït a una nova estructura de govern: l'alcalde elegit té un paper majoritàriament cerimonial, mentre que la responsabilitat i l'autoritat real correspon al gerent de la ciutat que és contractat per la legislatura. Els defensors de la reforma van opinar que la política és una activitat bruta i sovint corrupta, i com menys afecta la planificació, millor. La visió moderna d’aquests esdeveniments és que el moviment reformista va ser fins a cert punt una victòria de la classe mitjana rica sobre estructures que representaven els interessos de la classe treballadora i dels immigrants nouvinguts. En poques paraules, la reforma no va ser tant una excepció a la política com una redistribució del poder polític.
Separació de poders
L'entorn en què opera el planificador es caracteritza per una combinació de poder polític, econòmic i legal. Això s'aplica a qualsevol planificador de qualsevol país, en particular als Estats Units. La Constitució dels Estats Units es va crear per limitar el poder del govern, no només per protegir la nació en el seu conjunt de la tirania, sinó també per protegir les minories de la "tirania de la majoria". Obbviament, el sistema no es va crear per facilitar una acció governamental ràpida i decisiva. El poder polític als Estats Units es divideix en molts nivells. En primer lloc, es distribueix entre diversos nivells del poder executiu. Els governs locals i estatals són molt més poderosos en les seves relacions amb el govern nacional que en la majoria d’altres democràcies del món occidental, com França o Gran Bretanya. Com a regla general, els governs locals i estatals reben molt més dels seus propis ingressos que els governs similars d'altres països. La fortalesa financera i l’autonomia política s’entrellacen. Als Estats Units, l’autonomia executiva a nivell estatal i local es basa en la Constitució que, tal com pretenien els seus autors, limita fortament els poders del govern federal: l’oposició a la concentració de poder és una tradició política nord-americana de llarga data.
En segon lloc, hi ha l’anomenada separació de les branques del govern: executiu, legislatiu i judicial. Aquesta divisió es remunta a la fundació del nostre estat i a la intenció dels autors de la Constitució de frenar el poder suprem, estructurant-lo de manera que la influència de cada branca del govern estigui equilibrada per la influència dels altres dos. La planificació és responsabilitat del govern i és clarament una funció del poder executiu. Tot i això, cal finançar-se per donar vida a gairebé tots els plans. Establir el nivell d’impostos i assignar fons són funcions de la legislatura. El poder executiu i legislatiu es limiten, per descomptat, al poder judicial. Els jutges de nivell federal són nomenats pel poder executiu i aprovats pels legisladors. A nivell estatal i local, el mecanisme per formar el poder judicial s'estructura de manera diferent: en alguns casos, els jutges són nomenats segons el model federal, en altres són elegits.
A més de la divisió del poder en executiu, legislatiu i judicial, el poder local es pot dividir administrativament. Una aglomeració urbana, que és una única entitat econòmica i social, es pot dividir en desenes o fins i tot centenars de jurisdiccions. Paral·lelament als districtes administratius, pot haver-hi diversos districtes, la direcció dels quals té certs poders i responsabilitats executius. Per exemple, els districtes escolars generalment tenen el poder de cobrar impostos i, en alguns casos, d’alienar els béns. En molts estats, els consellers de districte són elegits directament pels residents del districte, que al seu torn elegeix el superintendent de districte. Per tant, l'estructura administrativa que regula les escoles és paral·lela a l'estructura del govern local i no en forma part. Tot i això, ambdues estructures cobren impostos sobre la mateixa població, tenen l'autoritat per prendre decisions sobre l'ús del sòl, emetre deutes i fer inversions de capital. Altres autoritats, per exemple, les responsables del subministrament d'aigua, clavegueram o transport, es poden organitzar de manera similar.
Els Estats Units tenen una forta tradició de respecte als drets de propietat privada. És inevitable un conflicte legal entre l'estat i els propietaris. Els límits d’aquests drets són finalment determinats pel poder judicial. A més, com ja hem assenyalat, els tribunals sovint actuen com a tutors dels drets privats i, com a tals, poden requerir certes accions d'altres branques del govern. Potser l’exemple més famós és la lluita contra la segregació racial a les escoles per mitjà d’un mandat judicial, però es poden citar altres exemples. Per exemple, la interpretació del tribunal de la Llei nord-americana de discapacitats (ADA) de 1992 defineix clarament les responsabilitats del govern municipal en aquesta àrea i la quantitat de fons que s'han d'assignar per donar suport a les persones amb discapacitat.
El poder en l’àmbit no governamental també està molt distribuït. Com a votants, els ciutadans són la font del poder. Però els individus també poden formar grups d’influència. I qualsevol planificador que treballi en una ciutat on una gran proporció d’edificis residencials siguin propietat privada es troba ràpidament amb ells. En moltes ciutats, els sindicats tenen molt poder. Un altre exemple són les organitzacions ecologistes com el Sierra Club o les societats locals de conservació. Els propietaris de grans propietats, tant terrenys no edificats com edificis, també exerceixen una certa quantitat de poder, igual que els empresaris locals. Les activitats de planificació, inversió i construcció del territori estan molt relacionades. Per tant, els empleats de la indústria de la construcció, tant directius com treballadors ordinaris, són sovint els principals actors en la presa de decisions i la resolució de qüestions de planificació controvertides.
A més del fet que els ciutadans participen en el procés de planificació individualment o com a representants de grups específics, els mateixos planificadors organitzen una determinada participació ciutadana; en part per involucrar el públic en la planificació, però també perquè sovint ho exigeix la llei. La majoria de subvencions federals es destinen a la construcció d’autopistes, sistemes d’aigua i sanejament, projectes de desenvolupament econòmic local i similars. assignat només si el requisit per a la participació ciutadana organitzada s’ha complert amb antelació. Aquests requisits no són un tràmit buit. De fet, s’estan implementant sense pressions externes, perquè els planificadors i els funcionaris municipals són ben conscients que, si s’ignoren aquests requisits, es podria tancar el projecte per motius procedimentals estipulats a la legislació que castiga l’incompliment dels requisits federals de participació ciutadana.
Molts planificadors acaben favorablement amb la idea de la participació ciutadana en el procés de planificació, però pot ser frustrant. Un planificador que tingui una visió compartida de la ciutat pot desanimar-se per la participació dels ciutadans, que se centren majoritàriament en el que passa a la seva àrea natal i no els interessa molt el "panorama general". L’experiència de molts planificadors demostra que els ciutadans tenen moltes ganes de participar en discussions sobre temes relacionats amb la seva llar, però sol ser molt difícil implicar-los en discussions a una escala més gran, com ara la planificació regional. En certa manera, la visió de la gent local obeeix a la regla de la perspectiva directa en la pintura: els objectes situats més a prop de l’espectador semblen molt més grans que els objectes de la mateixa mida a la distància. Per tant, com a planificador amb una participació activa en la participació ciutadana, podeu desesperar-vos si el vostre judici professional, potser nascut d’hores d’estudiar una situació concreta, es desvia perquè contradiu les opinions dels ciutadans (o dels polítics). Per descomptat, un economista, un analista directiu o qualsevol altre expert experimenta sentiments similars quan dóna consells en una situació política determinada.
Aquest és un fet fonamental de la vida política: és més fàcil mobilitzar la ciutadania per protestar que expressar suport. Per tant, la situació sovint es desenvolupa de manera que hi ha grups que estan preparats per resistir el procés, però no hi ha un grup que hi pugui contribuir. L'oposició pública ha posat fi a moltes de les iniciatives dels planificadors. Qualsevol ciutadà té l’oportunitat d’expressar la seva opinió i, en aquest sentit, la participació ciutadana és democràtica. Tot i això, no sempre reflecteix l’opinió pública tant com sembla a primera vista. Els moviments cívics i els grups d’influència són espontanis i poden reflectir les opinions d’una proporció molt petita de la població, però els governs locals sovint sucumben a la pressió d’una minoria sorollosa i estret. Quan els propietaris rics trepitgen les idees d’un jove planificador idealista sobre la construcció d’habitatges assequibles en audiències públiques, és probable que esdevingui més savi i pessimista i, a partir d’ara, tindrà sentiments mixts sobre els beneficis de l’anomenada regla popular.
La persona més influent en la configuració de l'àrea metropolitana de Nova York va ser, sens dubte, Robert Moses. La seva carrera va començar a l’alba del segle XX, molt abans de l’era de la participació ciutadana en el procés de planificació. Era un mestre brillant i famós de poder de la manipulació política, confiat en la seva pròpia raó. En la seva joventut, també va ser un idealista. Va assumir la major part de la responsabilitat de construir autopistes, construir ponts, crear parcs, construir diverses instal·lacions municipals i destruir molts edificis residencials i petites empreses per obrir el camí als seus projectes. Tenia poc interès en allò que volia el públic i es guiava més per les seves pròpies idees sobre el que calia. Va provocar una delícia increïble i un odi ardent. No és fàcil avaluar-ne l’impacte en tota Nova York i els seus voltants, perquè és difícil ni imaginar què podrien ser si Moisès no hi fos. Tot el que es pot dir amb cert grau de certesa: en aquest cas, esdevindrien completament diferents.
París al segle XIX tenia el seu propi Robert Moses anomenat baró Haussmann. També ell tenia gana de poder i ferma; i les seves possibilitats també eren grans. Passegeu pel centre turístic de París i és difícil de negar: està molt ben dissenyat i hi podeu passar el temps lliure. Però, per descomptat, si fos un dels milers de pobres parisencs llançats als carrers perquè Haussmann va arrasar barris sencers de la superfície de la terra per donar vida a les seves idees, pensaria en aquest home de manera molt diferent. Sigui com sigui, a ell no li importava la vostra opinió i, probablement, el vostre benestar.
Però, independentment de l'opinió dels planificadors sobre la participació ciutadana (l'experiència de l'autor demostra que la majoria dels planificadors són ambivalents al respecte), aquest tema no es pot deixar de banda. Ja han passat els dies en què els ciutadans sospiraven: "És impossible lluitar amb l'alcaldia!" - i es van resignar a allò inevitable. La riquesa ciutadana i els nivells d’educació han augmentat al llarg de les dècades, tenen menys reverència per les autoritats i probablement són més escèptics respecte a l’establiment. No tenen intenció de deixar-se de banda i seure. Els temps de Moses i Osman ja han passat.
El planificador poques vegades es troba amb consens general sobre qualsevol tema. Sovint hi ha l’oportunitat d’arribar a un compromís i trobar una posició que s’adapti a la majoria, però molt poques vegades totes les parts interessades estan disposades a acordar la seva opinió sobre un problema públic. Quan es fan propostes en termes generals, sovint obtenen més aprovació que quan es detallen detalladament. Per exemple, tots recolzem un alt nivell de protecció del medi ambient, però a l’hora de tancar una planta concreta, ràpidament resulta que el benestar ambiental d’alguns comporta atur per a d’altres. La planificació, com la política, tracta en gran mesura de l’art del compromís.
