Al Fòrum Urbà de Moscou de 2013 es va presentar un gran estudi "Arqueologia de la perifèria", dedicat al desenvolupament de la perifèria de Moscou. Entre els materials de la secció Política de la sèrie Superpark Library, es va publicar un article elaborat per Alexander Lozhkin que examina els principis de la planificació territorial multinivell moderna i l’experiència pràctica en el desenvolupament d’un pla director estratègic i un pla general a Perm. Amb el permís de l'autor i dels titulars dels drets d'autor, publiquem aquesta part de l'estudi.
Entre els documents d’ordenació del territori elaborats d’acord amb el Codi d’urbanisme, els plans directors dels districtes urbans són els més importants, ja que haurien de determinar les característiques del desenvolupament de les ciutats més grans que s’estan construint activament en l’actualitat. Hauria, però no definir. Gairebé totes les ciutats russes amb una població de més de 500 mil persones durant els anys 2000. desenvolupar o actualitzar plans mestres existents. Tanmateix, no en puc nomenar cap, on els plans mestres servirien realment com a base real per construir plans estratègics i programes de desenvolupament específics.
Això es deu a diversos motius:
Si a l'època soviètica la planificació general es duia a terme principalment per determinar la ubicació de les forces productives, avui aquesta tasca és absent; els objectius del desenvolupament de plans mestres es defineixen, per regla general, vagament. En la majoria dels casos, plans mestres dels anys 2000. es van desenvolupar com a productes de demostració ficticis dissenyats per resoldre el problema de la seva pròpia disponibilitat formal, com a documents, sense els quals les autoritats estarien limitades en el dret a disposar de terres. En altres casos, es van desenvolupar plans mestres en interès per al desenvolupament del complex constructiu i el seu objectiu principal (no sempre anomenat) era identificar els llocs d'inversió per al desenvolupament residencial massiu. (fig. 1)
- La manca d’establiment d’objectius (o establiment d’objectius unilateral) no permet definir correctament tasques de desenvolupament, estratègies, seqüències (“fulls de ruta”) per a la implementació de tasques.
- Els plans mestres no proporcionen una imatge equilibrada del desenvolupament: les perspectives de desenvolupament proposades no estan lligades a les capacitats de la ciutat per a la construcció d’infraestructures socials, d’enginyeria i de transport, ni estan relacionades amb el pressupost i les inversions reals de la ciutat. Per exemple, el pla general de Novosibirsk (2007) conté plans per a la construcció entre el 2008 i el 3030. més de 700 km de carreteres principals i més de 40 estacions de metro, cosa absolutament poc realista pel que fa als pressupostos existents. Però aquestes decisions en termes de transport predeterminen la possibilitat de desenvolupar diversos pisos d'alta densitat de les zones perifèriques de la ciutat, cosa que hauria de servir aquest hipotètic transport. I aquestes solucions “fantàstiques” es tradueixen en projectes de planificació i desenvolupament, que inevitablement comportaran problemes de transport irresolubles en un futur proper.
- Una planificació "excessiva" comporta una manca de planificació: el municipi s'enfronta constantment a l'elecció de quins dels objectes proposats pel pla director són més importants per a ell.
- Als plans mestres, els horitzons de planificació es barregen, no hi ha etapes, seqüències, prioritats. No hi ha separació de la planificació a llarg termini, mitjà i curt termini i l’ús d’instruments adequats per a cada nivell. Com a regla general, es desenvolupa un pla general per a un període de 20 a 30 anys, però, una discrepància amb les oportunitats pressupostàries i d’inversió reals condueix al fet que les decisions es prenguin durant la durada del pla general, la implementació del qual sigui possible només en un futur llunyà. Al mateix temps, la infraestructura està planificada i construïda avui per a solucions tan “futures”. Per tant, els recursos pressupostaris i d'inversió ja limitats es gasten de manera ineficaç.
- Els desenvolupadors tenen poca idea dels mecanismes moderns de gestió de ciutats que existeixen a Rússia i no estan familiaritzats amb les millors pràctiques de gestió del món.
- La ciutat té una capacitat limitada per escollir l’estratègia del seu desenvolupament, el dissenyador del pla director, ja que la seva elecció està limitada pel marc de la llei de contractació pública (94-FZ; des de 2014 - la Llei federal de l’Estat Sistema de contractació), que pressuposa el preu i les condicions d’execució del contracte com a principals criteris de selecció …
- Al mateix temps, la ciutat, com a client, no sol entendre bé el que necessita del pla general i, per regla general, no és capaç d’elaborar una tasca d’alta qualitat. La relació entre el desenvolupador i el municipi es formalitza rígidament en la majoria dels casos i el client té poques oportunitats per influir en el procés de disseny i el resultat.
- La ideologia de la planificació urbana, professada per la majoria dels urbanistes russos en pràctica, es basa en els prestats a Occident durant els anys cinquanta i seixanta. enfocaments funcionalistes, expressats, en particular, a la Carta d’Atenes, reconeguts avui al món com desesperadament desfasats.
- En els plans mestres (i en els documents d’urbanisme a tota Rússia), l’elaboració jurídica i la comprensió del paper i del lloc dels instruments legals de regulació urbana són extremadament febles.
La legislació russa no requereix el desenvolupament obligatori de documents estratègics per al desenvolupament territorial. Tanmateix, la transició d’un model d’un sol nivell (pla director) a un de dos nivells (pla director estratègic + pla director) de planificació territorial de les ciutats sembla inevitable si suposem que el pla director hauria de passar d’un document demostratiu fictici o document que resol les tasques del negoci de la construcció en una eina de solucions a problemes urbans.
Per primera vegada a Rússia, aquest model es va implementar a l’enllaç Pla director estratègic - Pla general de Perm, desenvolupat el 2008-2010 per l’oficina holandesa KCAP i l’oficina municipal de projectes urbans de Perm. Tant el pla director com el pla director són al mateix temps només una part de les extenses eines de planificació, regulació i gestió del desenvolupament disponibles per al municipi (figura 2).
En el model de planificació territorial de dos nivells, el Pla Director Estratègic (o Estratègia de Desenvolupament del Territori) de la ciutat:
- determina els objectius i els objectius de la política d’urbanisme conjuntament amb la política socioeconòmica de la ciutat;
- no és un projecte, sinó un pronòstic objectiu. El Pla Director Estratègic no és un document de planificació territorial, sinó un acord polític;
- dóna una visió general de les direccions de la transformació de la ciutat en un futur força llunyà;
- conté objectius de transformacions i estratègies i mètodes per aconseguir-los;
- procedeix de recursos reals, no hipotètics, de la seva implementació.
-
no substitueix el pla director. El pla director (així com els estàndards de disseny urbà, les regulacions del PZZ, la planificació de projectes, els programes objectiu, etc.) és una eina per a la implementació del pla director estratègic. El pla director detalla i aclareix, d'acord amb els recursos disponibles, les primeres 2-3 etapes de la implementació del pla director
(Figura 3);
es pot ajustar després de completar cadascuna de les etapes de la seva implementació
El pla director estratègic es pot presentar al·legòricament com una visió de la ciutat futura en l’horitzó de planificació que, en principi, som capaços de veure. És un conjunt d’objectius i fulls de ruta bastant idealitzats per assolir-los. Naturalment, tant la visió dels objectius com els mecanismes per assolir-los haurien de canviar a mesura que ens apropem a ells.
El pla mestre en aquest model es converteix en el pla dels dos o tres primers passos fins a l'objectiu. El grau d’elaboració d’aquests passos ha de ser diferent. La primera etapa (4-8 anys) hauria de contenir un conjunt d’activitats específiques interrelacionades, també vinculades a la planificació pressupostària a llarg termini. Aquesta part del pla general està subjecta a aprovació i les mesures que s’hi prescriuen es reflecteixen posteriorment en els plans dels òrgans funcionals de l’administració de la ciutat. La planificació en aquest nivell és predominantment prescriptiva i requereix construir mecanismes d'aplicació. La planificació de les etapes posteriors és majoritàriament predictiva i indicativa, i la seva especificació es realitza al final de la implementació de la primera etapa. Per tant, el pla general d’un document desenvolupat una vegada cada 20-30 anys, que defineix formalment els plans per al desenvolupament de la ciutat, però de fet ignorat, es converteix en un document actualitzat regularment (cada 4-8 anys) que és realment executable.
Va ser segons aquest model que es va desenvolupar el Pla General de Perm, en el qual es va determinar la durada de la primera etapa en 6 anys, la segona - 7-12 anys. La innovació del pla general de Perm va ser el rebuig de la zonificació funcional en l’esperit de la Carta d’Atenes, quan es posa la divisió del territori de la ciutat en zones públiques i comercials, residencials, industrials i de magatzems i recreatius. Al pla general de Perm, al mapa de zonificació funcional, es mostren els territoris de racionament estàndard, per a cadascun dels quals es determinen paràmetres de desenvolupament, vinculats mútuament a un model paramètric. Això permet, si cal, avaluar les conseqüències de determinades propostes per al desenvolupament de territoris o decisions de gestió. Així, el setembre de 2013, l’Oficina de Projectes Urbans (A. V. Golovin) va avaluar les propostes d’esmenes al Pla General de Perm, incloses les propostes del Grup PIK per al desenvolupament del territori de l’antic aeroport de Bakharevka. L'anàlisi va mostrar que el desenvolupament d'aquest territori comportarà un augment de les obligacions del municipi per a la construcció d'infraestructures socials i de transport en 15.000 milions de rubles. Utilitzant el model "tradicional" de planificació general, aquesta avaluació només seria possible després del desenvolupament d'un projecte detallat de planificació del territori.
El model de planificació territorial de dos nivells no contradiu la legislació vigent, però, a Perm, van sorgir preguntes sobre la legalitat del desenvolupament del Pla Director Estratègic per part del municipi. Tot i que avui en dia el Codi d’urbanisme estableix que els documents de planificació territorial s’han de desenvolupar sobre la base d’estratègies de desenvolupament, parlem de programes per al desenvolupament socioeconòmic de les regions i municipis, així com d’estratègies de sectors econòmics individuals. Sembla aconsellable incloure en aquesta llista (potser com a base principal per a la planificació general) i estratègies de desenvolupament espacial per tal d’evitar enfocaments formals de disseny i els problemes que vaig escriure anteriorment.
Els materials del pla director estratègic de Perm estan disponibles al lloc web www.permgenplan.ru.
